2016年12月14日，美国当选总统唐纳德·特朗普在纽约曼哈顿组织了一场硅谷大佬“群英会”，

包括苹果、特斯拉、脸书等在内的美国高技术大公司“掌门”一同出席。图为当天在纽约特

朗普大厦，（从左至右）特朗普、硅谷风险投资家彼得·蒂尔、苹果首席执行官蒂姆· 库克、

甲骨文首席执行官沙弗拉·卡茨和特斯拉创始人埃隆·马斯克出席会谈

文/章婕妤

编辑/吴美娜

　　新一届美国大选进入最后倒计时，新总统决出的时刻也是诸多幕后金主胜出的时刻。长期以来，哪一方能在选举中筹集更多资金就有更大赢面。总统竞选人与“金主”达成“押注—回报”的默契，资本的力量通过政治的权力渗透影响美国社会方方面面，构成与金钱深度绑定的“美式民主”。

　　在这背后，美国的政治运行尤其是选人用人制度，成为影响诸多事态的关键因素。分析人士认为，在“美式民主”的庇护和浸润下，美国联邦人事制度的发展逐渐变味，国内政坛乱象和闹剧频频上演，两个世纪前美国政治运行的历史旧影似又重现。

“赃物属于胜利者”

　　美国的政治任命制度源于政党分肥制，是指当一党成员在大选中赢得总统职位后，会将本党人员以及党外支持者安插进政府的各个部门，担任或重要或不重要的职务，以此来促进党内团结和奖励支持者。这一提法来自1832年纽约州参议员马尔西的一句名言——“赃物属于胜利者”。

　　分肥制是特定历史背景下的产物，最早可以追溯到美国建国初期。联邦党和民主共和党构成了当时美国政坛主流力量，尽管开国元勋华盛顿本人并未加入任何一派，但鉴于其更偏向亲英的联邦党，国务院、财政部、战争部等重要部门最高长官均由联邦党人担任，开始出现政党分肥制的萌芽。

　　第二任总统约翰·亚当斯就任后，美党派之争继续上演“拉锯战”，卸任之际老亚当斯“星夜任命”了一批联邦党人官员，进一步促使政党分肥制度走向成熟。第三任民主共和党籍总统托马斯·杰斐逊以“政治上可接受性”为由，撤换了大批联邦党人，由此开启政党分肥制之先河。

　　政党分肥制的制度化阶段发生在第七任总统安德鲁·杰克逊任职期间。1829年就任总统后，杰克逊立即实行“公职轮换制”，将追随者和支持者安插进入政府部门，打破了美国东部贵族对政府职位的垄断局面，美国由早期“绅士政府”时代进入了“大众政府”时代，此后政党分肥制逐步走向巅峰时期。

　　1881年美国总统詹姆斯·加菲尔德遇刺身亡，给美国国家政治体系敲响了警钟。彼时政党分肥制为商业资本所利用，买官卖官之风盛行，政府成为私企的“摇钱树”，行政部门的腐败甚嚣尘上。而此次事件的导火索就在于加菲尔德并未按照惯例给予支持者意向职务，这也意味着政党分肥制的政治生命进入了倒计时。

　　1883年，美国国会通过了《彭德尔顿法案》（又名《调整和改革美国文官制度的法律》），从制度层面入手改革文官选拔制度，标志着美国公务员制度正式建立。该法案以法律形式规定了官员的任免规则，首次确立功绩制原则，规定政府官员绝大部分由职业文官担任，仅将联邦政府中部分高级职位保留为“政治任命”。至此，美国政党分肥制度退出历史舞台。

“政治任命”再开倒车？

　　根据美国联邦政府道德办公室的规定，“政治任命公职人员”是指非民选、非考核而产生的第三类公职人员。目前此类人员所占比例很小，只占美联邦公务员的0.37%，约有9000个，分属四种基本类型：总统提名且需参议院听证确认，总统提名但不需要参议院确认，非职业高级行政人员，以及最低级别政治任命人员。

　　前两种由总统任命，对总统负责，后两种由各机构长官负责，总统办公厅批准。其中与总统有关的政治任命职位多涉及核心私密部门，譬如联邦内阁的部长、副部长及部长助理，以及国务卿、联邦法官、高级幕僚、大使、大多数独立机构负责人（包括联邦储备委员会、环境保护署、美国贸易代表办公室等）。这一类人员需要在参议院听证会上接受广泛而严格的质询，顺利通过之后才能上任。但白宫办公厅主要人员则由总统直接提名上任，例如总统国家安全事务助理以及美国白宫办公厅主任等。

　　需要强调的是，政治任命制度既受制于美国三权分立的政治体制和原则，总统、政党和议院之间保持一定程度的相对独立，同时政治任命公职人员也需遵循严格的道德约束机制，严禁从事政治游说活动，不允许接受来自薪金以外的任何收入。自创设该制度以来，由于任命官员通常是本党派或是政见一致的人员，总统颁布政令过程中很少遇到阻力，因而有利于政策的传达和推行。

　　尽管如此，美国历史上政治分肥的“流毒”至今仍未肃清。经过近两个世纪的制度演变，官僚政治化与政治官僚化已然成为现代美国政治的突出现象。特别是进入本世纪以来，美国极化政治兴起和否决政治盛行，在此背景下，联邦人事管理制度的连续性和稳定性更难得到保证。

　　一来，考虑到参议院的确认过程过于漫长，不排除以“冗长演讲”的方式拖延任命，通过平均时间长达9个月，导致政府重要部门长期处于“管理真空”状态。二来，通过政治任命产生的公职人员一般会随着总统的变更而改变，其在职时间比民选公职人员以及公务员都短，平均在职2.5年，其中25%任职时间不到一年半，使得高级官员们无从积累经验，工作效率和政绩大打折扣。

金钱政治老把戏

　　无论是政党分肥还是政治任命，实则不过是“新瓶装旧酒”，本质上仍旧是金钱政治的老把戏。所谓的政治任命制度，也拥有了很大程度的随机性和不可预测性，其结果，严重影响政府工作的严肃性与权威性。

　　以特朗普任期为例，其惯用圈内熟人，有时个人能力和职业素养反而成为次要考虑，比如与特朗普私交甚好的私人医生罗尼·杰克逊就被提名为退伍军人事务部长。

　　此外，政治任命制度还为权钱交易披上了合法化外衣，为系统性和制度性腐败提供了滋生的温床。金钱政治的外衣之下，利益攸关方与政党候选人之间事实上已经达成默契的债权债务关系，甚至在此基础上形成“超级筹款人”制度。大选中，幕后金主通过大量捐款等方式支持心仪人选，资助方日后有机会进入政府部门核心圈层。

　　在奥巴马执政期间，曾为其筹集超过80万美元竞选资金的肥皂剧制片人科琳·贝尔被任命为美国驻匈牙利大使，而贝尔本人没有任何外交经验。据统计，奥巴马的主要捐助人中有近200人在政府中获得高级职位，其中，任命的大使占比高达57%。

　　特朗普时期，一些加勒比岛国和发达国家的大使一职甚至被明码标价。比如，房地产开发商戈登·桑德兰因向特朗普贡献100万美元的政治献金被任为美国驻欧盟的大使，驻奥地利、波兰这类国家的大使职位均被资助人占据。在特朗普四年任期内，国务卿是埃克森美孚公司的前董事长，白宫办公厅主任是洛克希德·马丁公司的前董事长，财政部长为摩根士丹利公司的前董事长，能源部长是雷神公司的前董事长，商务部长和劳工部长均由华尔街业界大亨担任。

　　2020年美国大选花费达到了惊人的140亿美元。拜登就任总统后，快速提名且任命了1000余名高级官员。不过，拜登的用人标准较前任要更为多元和专业化，但与此同时也更加注重“政治正确”。目前有超过200名已知的LGBTQ（性少数者）人士被任命为政府成员，创下美国历史上最高纪录。内阁人选有一半是女性，大多数是有色人种。

　　在两党轮流坐庄情况下，美国每四年就发生一次“饱狼换饿狼”游戏，政治任命制度培养的官员行为趋于短期化，行政能力普遍降低，政治权力极易成为牟利的工具。这样的金钱政治暴露了美国民主虚伪的一面，当政治成为利益集团的保护伞，民主沦为富人、资本家和精英阶层的玩物，美国的政治对立和社会撕裂也将更加严重。

　　（作者系中国国际问题研究院助理研究员）